失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度構(gòu)想

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[摘要]從我國(guó)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)之后，老年人的各種社會(huì)問(wèn)題日益突出，尤其是老年人的照護(hù)需求成為了重大的民生問(wèn)題。受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，除現(xiàn)有城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，目前還沒(méi)有與老年人護(hù)理相關(guān)的保障機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展改革成果、健全我國(guó)社會(huì)保障體系，人力資源社會(huì)保障部辦公廳了《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，宣布了我國(guó)包括東中西部地區(qū)15個(gè)試點(diǎn)城市首先開啟對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)探索。相較于東部地區(qū)與中部地區(qū)，西部地區(qū)失能老年人人口比重大，但發(fā)展較落后、護(hù)理機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠、老年人貧困嚴(yán)重等問(wèn)題，使得西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展存在不小的障礙。結(jié)合西部地區(qū)老年人的特點(diǎn)，提出了西部地區(qū)失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的構(gòu)想，希望能給西部地區(qū)此項(xiàng)制度的建設(shè)提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]西部地區(qū)；失能老年人；長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)

1長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施背景

從21世紀(jì)開始，中國(guó)就進(jìn)入了一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡化社會(huì)。在未富先老的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)及嚴(yán)峻的老齡化社會(huì)的背景下，與老年人相關(guān)的各種社會(huì)問(wèn)題就逐漸凸顯出來(lái)，首當(dāng)其沖的便是老年人的照料問(wèn)題。據(jù)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告2013》顯示：2012年，我國(guó)3600萬(wàn)失能老人；2013年，失能老年人規(guī)模增加到3750萬(wàn)人；預(yù)計(jì)到2050年，我國(guó)將有1億的失能老年人。這部分老年人群體缺乏獨(dú)自照料自己的能力，需要借助外部力量來(lái)達(dá)到照料自身的需求。但隨著我國(guó)獨(dú)生子女成為家庭主力的時(shí)代到來(lái)，傳統(tǒng)家庭照料的人力資源出現(xiàn)人力匱乏問(wèn)題，我國(guó)幾千年來(lái)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式將面臨巨大挑戰(zhàn)。鑒于此，失能老年人的照護(hù)需求也成為了老齡化趨勢(shì)下亟需解決的社會(huì)問(wèn)題。在這樣的背景下，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。

2西部地區(qū)老年人特點(diǎn)以及長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)建設(shè)設(shè)想

西部地區(qū)作為全國(guó)范圍內(nèi)老年人及其失能老年人比重較大的地區(qū)，對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的需求較迫切，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政壓力、基礎(chǔ)設(shè)施等因素的影響，西部地區(qū)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的開展較艱難。尤其是西部地區(qū)失能老年人居住在農(nóng)村社區(qū)的占較大比重，需要從西部地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，制定符合特點(diǎn)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，確保政策落到實(shí)處。

2.1西部地區(qū)老年人特點(diǎn)

2.1.1老齡人口比重較大。從西部地區(qū)各省區(qū)市老齡化程度來(lái)看，重慶和四川65歲以上的老年人最多，老齡化程度最高，分別高達(dá)12.4%和12%；與2017年測(cè)算的全國(guó)老齡化率平均值13%基本持平。

2.1.2老年人多集中在農(nóng)村，農(nóng)村失能老年人數(shù)量大于城市?！段鞑克{(lán)皮書：中國(guó)西部發(fā)展報(bào)告（2015）》的西部地區(qū)老年人生活狀況調(diào)查研究課題組調(diào)查結(jié)果顯示，在調(diào)查的西部老年人中，農(nóng)業(yè)戶口占78.3%，非農(nóng)業(yè)戶口占21.4%。數(shù)據(jù)表明，在問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象中，大多數(shù)的老年人居住的地方是在農(nóng)村社區(qū)（72.5%）。從城鄉(xiāng)區(qū)別角度看，我國(guó)西部地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村完全失能老年人占老年人的比例分別為5.0%和6.9%，農(nóng)村高于城市。其中，農(nóng)村輕度完全失能老年人的比重高于城市13個(gè)百分點(diǎn)，而城市中度和重度完全失能老年人的比重分別比農(nóng)村高出5個(gè)百分點(diǎn)和8個(gè)百分點(diǎn)。

2.1.3經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，老年人參保能力、意識(shí)弱。相較于中部地區(qū)和東部地區(qū)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)。同時(shí)由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響導(dǎo)致西部地區(qū)城鄉(xiāng)差距較大，老年人作為弱勢(shì)群體，勞動(dòng)能力弱甚至是沒(méi)有勞動(dòng)能力，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大打折扣，也就意味著他們的參保能力相應(yīng)的與經(jīng)濟(jì)實(shí)力成正比。相對(duì)于城市，農(nóng)村地區(qū)對(duì)于保險(xiǎn)的短視行為嚴(yán)重，不能正確地評(píng)估自身照護(hù)需求。另外，傳統(tǒng)非正式照料模式和養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固，老人在觀念上希望得到傳統(tǒng)的家庭照護(hù)。

2.2西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)建設(shè)設(shè)想

基于西部地區(qū)老年人的特點(diǎn)，西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的建設(shè)還需要走很長(zhǎng)的路，經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐去完善，最后形成具有西部地區(qū)特色的、適宜的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。根據(jù)2016年國(guó)家人保部公布的15個(gè)試點(diǎn)城市，以成都、重慶、新疆三個(gè)西部地區(qū)省市為代表的西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展較于東中部地區(qū)發(fā)展滯后，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架、護(hù)理需求認(rèn)定和等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)期護(hù)理管理服務(wù)規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制都還在不斷地探索當(dāng)中。筆者根據(jù)西部地區(qū)老年人的特點(diǎn)，提出西部地區(qū)關(guān)于老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的構(gòu)想，希望能給西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的建設(shè)提供值得借鑒的意見。

2.2.1結(jié)合西部地區(qū)老年人特點(diǎn)，提供“訂單式、組合式”照護(hù)項(xiàng)目。綜合對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)有較大需求的老年人群體的特點(diǎn)，可以把老年人的護(hù)理需求分為關(guān)懷型、醫(yī)療型、生活型、技能型；并且劃分清楚這四種類型所對(duì)應(yīng)的照料項(xiàng)目。同時(shí)，四種類型可以根據(jù)老人的實(shí)際需求進(jìn)行“訂單式”、“組合式”的針對(duì)性的提供。關(guān)懷型的護(hù)理項(xiàng)目主要包括對(duì)老人們精神上的一種關(guān)懷和慰藉，有效緩解以及治療老年人的心理健康問(wèn)題。醫(yī)療型的護(hù)理項(xiàng)目主要包括定期體檢、上門巡診、健康管理、保健咨詢等，這種類型的護(hù)理項(xiàng)目主要是針對(duì)失能程度低的老年人，不僅可以方便老人們及時(shí)得到治療，也能減輕其所在家庭的照護(hù)成本，提升老人的幸福感。生活型的護(hù)理項(xiàng)目主要包括對(duì)老人的生活照料方面，這類護(hù)理類型主要是針對(duì)由于高齡或者慢性病導(dǎo)致的腿腳不方便的老年人。技能型主要包括專業(yè)化程度比較高的護(hù)理項(xiàng)目，主要是針對(duì)有專業(yè)化護(hù)理需求的中度失能或者是高度失能的老年人，大多數(shù)由專業(yè)的護(hù)理機(jī)構(gòu)來(lái)提供，老人們可以選擇住進(jìn)護(hù)理機(jī)構(gòu)或者是護(hù)理人員上門提供服務(wù)。既方便失能老年人的護(hù)理需求，又可以優(yōu)化配置護(hù)理資源，這四類護(hù)理類型可以根據(jù)老年人的實(shí)際需求進(jìn)行組合，真正把“訂單式”需求落到實(shí)處。

2.2.2加強(qiáng)西部地區(qū)農(nóng)村的護(hù)理人員以及護(hù)理機(jī)構(gòu)的有效供給。由于二元結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，城鄉(xiāng)失能老年人自身的資源稟賦有很大差異。城市中公共產(chǎn)品資源豐富等方面的優(yōu)勢(shì)，城市失能老人在尋求社會(huì)幫助中有更多的選擇。而農(nóng)村地區(qū)居住分散，傳統(tǒng)家庭照料能為失能老年人提供的支持單一而且薄弱。在設(shè)計(jì)西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)該充分考慮農(nóng)村老年人的需求現(xiàn)狀，合理配置護(hù)理資源，制定政策鼓勵(lì)養(yǎng)老及護(hù)理機(jī)構(gòu)向農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)盤活農(nóng)村閑置用地建造養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)。除此之外，還應(yīng)提供補(bǔ)助鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)有護(hù)理需求的老年人向城市護(hù)理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。

2.2.3加強(qiáng)政策宣傳，提升老年人保險(xiǎn)意識(shí)。老年人群體存在著接受新鮮事物程度低的現(xiàn)象，對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)這個(gè)新興事物的接受程度比常見的醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等低得多。在保險(xiǎn)實(shí)施的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)排斥的情況，在政策施行之前，應(yīng)該通過(guò)公益講座、知識(shí)講堂以及各種宣傳手段加強(qiáng)老人們對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度，打消老人們的疑慮。

2.2.4增加護(hù)理培訓(xùn)，重視輕度失能老年人的非正式照顧。對(duì)于一些輕度失能老年人來(lái)說(shuō)，他們并不需要專業(yè)化強(qiáng)的護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目以及過(guò)長(zhǎng)的護(hù)理時(shí)間，不一定要到專業(yè)的護(hù)理機(jī)構(gòu)去接受服務(wù)，而是可以選擇非正式照顧的方式，通過(guò)家庭其他成員、鄰居或者其他親人來(lái)提供護(hù)理服務(wù)，這種方式不僅可以滿足大多數(shù)老年人想在家里接受護(hù)理的需求，也不會(huì)對(duì)其所在家庭造成較大的負(fù)擔(dān)。荷蘭在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的制度安排中，就很重視對(duì)于失能老年人的非正式照顧，并對(duì)這種居家護(hù)理的方式負(fù)責(zé)部分費(fèi)用。由于西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求群體在農(nóng)村地區(qū)有較大的分布，基于農(nóng)村地區(qū)護(hù)理機(jī)構(gòu)較少，以及老年人傳統(tǒng)觀念的影響。在西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)的過(guò)程中，就可以對(duì)有此種意愿且失能程度不高的患者采取非正式照顧的方式，適當(dāng)給其所在的家庭相應(yīng)的補(bǔ)貼，同時(shí)重視對(duì)非正式照顧提供者專業(yè)的培訓(xùn)，確保患者可以得到相應(yīng)的護(hù)理照護(hù)。

2.2.5以政府為主，構(gòu)建多元責(zé)任主體的制度體系。為了西部地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的長(zhǎng)足發(fā)展，政策實(shí)施過(guò)程中的各類主體的定位以及作用同樣也需要厘清。從目前15個(gè)試點(diǎn)城市的政策設(shè)計(jì)來(lái)看，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)中主要涉及的主體包括政府職能部門、定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)、患者個(gè)人以及家庭。由于我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)還處于探索階段，政府扮演著重要的作用，承擔(dān)了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中的大部分責(zé)任。政府應(yīng)通過(guò)實(shí)施加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和財(cái)政責(zé)任來(lái)促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展，同時(shí)政府各職能部門應(yīng)在政策施行過(guò)程中，合理劃分以及承擔(dān)職責(zé)，保證政策的有效落實(shí)。除此之外，政策實(shí)施的責(zé)任主體也應(yīng)該是多元的，其中定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)作為照護(hù)護(hù)理的主要提供機(jī)構(gòu)，在參與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的過(guò)程中，必須由政府統(tǒng)一調(diào)配并接受政府相關(guān)部門的監(jiān)管。最后，患者個(gè)人以及家庭也是制度實(shí)施過(guò)程中的主體，目前我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)大多是在社會(huì)保險(xiǎn)的制度框架下施行的，保險(xiǎn)費(fèi)用由政府、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)，從而達(dá)到減輕財(cái)政的壓力。除了這三種責(zé)任主體外，社會(huì)團(tuán)體以及第三方機(jī)構(gòu)的作用也不可小覷，起到一個(gè)輔助與補(bǔ)充的作用，與政府、企業(yè)、個(gè)人“共抬轎”，共同建設(shè)好西部地區(qū)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

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作者：楊婧 單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)