生態(tài)文明體制改革分析

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1生態(tài)文明建設(shè)的政治目標(biāo)及其要求

相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)十七大報(bào)告提出、十八大報(bào)告系統(tǒng)闡發(fā)的“生態(tài)文明建設(shè)”的實(shí)踐層面依據(jù)的理解要更容易些，而對(duì)此最權(quán)威的概括無(wú)疑是十八大報(bào)告的表述:“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)?！币蚨欣碛上嘈?，上述三方面事實(shí)信息的充分公開(kāi)本身就是對(duì)全社會(huì)公眾的超乎我們想象的有力的社會(huì)政治動(dòng)員。人們會(huì)更加確信，我國(guó)所遭遇的是對(duì)一系列自然資源與生態(tài)環(huán)境區(qū)域性“紅線”突破的危機(jī)，因而面臨的是從發(fā)展階段性、發(fā)展模式到發(fā)展理念的一種綜合性挑戰(zhàn)。對(duì)“生態(tài)文明建設(shè)”的理論層面闡釋，是一個(gè)更為復(fù)雜、也會(huì)蘊(yùn)涵著更多爭(zhēng)議的問(wèn)題，但對(duì)于如何理解其現(xiàn)實(shí)推進(jìn)的政治動(dòng)力異常重要。換句話說(shuō)，我們只有搞清楚生態(tài)文明建設(shè)需要建設(shè)什么，才能真正明白如何從政治上去推動(dòng)這一進(jìn)程。依據(jù)十七大、十八大報(bào)告的闡述，生態(tài)文明(建設(shè))概念可以概括為如下四重意涵:其一，生態(tài)文明在哲學(xué)理論層面上是一種弱(準(zhǔn))生態(tài)中心主義的自然/生態(tài)關(guān)系價(jià)值和倫理道德;其二，生態(tài)文明在政治意識(shí)形態(tài)層面上是一種有別于當(dāng)今世界資本主義主導(dǎo)性范式的替代性經(jīng)濟(jì)與社會(huì)選擇;其三，生態(tài)文明建設(shè)或?qū)嵺`則是指社會(huì)主義文明整體及其創(chuàng)建實(shí)踐中的適當(dāng)自然/生態(tài)關(guān)系部分，也就是我們通常所指的廣義的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作;其四，生態(tài)文明建設(shè)或?qū)嵺`在現(xiàn)代化或發(fā)展語(yǔ)境下，則是指社會(huì)主義現(xiàn)代化或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色向度。進(jìn)一步說(shuō)，前兩點(diǎn)基礎(chǔ)上的綜合，應(yīng)該是一種更為完整的“生態(tài)文明觀念”的概括。也就是說(shuō)，生態(tài)文明及其建設(shè)概念內(nèi)在地意味著或蘊(yùn)涵著一種既“紅”又“綠”的革命性變革。但客觀而論，迄今為止的學(xué)術(shù)探討都拘泥于或者“紅”或者“綠”的議題領(lǐng)域，而明顯缺乏一種實(shí)質(zhì)性的“紅綠”聯(lián)盟或融合思路。后兩點(diǎn)在相當(dāng)程度上只是不同學(xué)術(shù)視角和語(yǔ)境下的理論概括或表述，卻有著大致相同的對(duì)象實(shí)指(在現(xiàn)實(shí)中自然生態(tài)景觀與人文歷史遺產(chǎn)的保護(hù)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展往往并沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別)。而一個(gè)逐漸被認(rèn)同和接受的觀點(diǎn)是，“建設(shè)生態(tài)文明”應(yīng)該是一個(gè)同時(shí)包括生態(tài)文明的生態(tài)(自然)管理、經(jīng)濟(jì)(生產(chǎn)與生活)、社會(huì)(人居)、文化、制度的復(fù)合性系統(tǒng)。生態(tài)文明(建設(shè))概念上述界定的最大好處，是可以幫助我們認(rèn)識(shí)到這樣一種新型理論與實(shí)踐的制度性挑戰(zhàn)與變革意蘊(yùn)。概括地說(shuō)，我們不僅需要在認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的“五位一體”的整體性理解，而且要致力于構(gòu)建一種確?！拔逦灰惑w”總布局得以實(shí)現(xiàn)的新制度體系和體制，也就是創(chuàng)建一種新政治。一方面，生態(tài)文明的政治制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)。

它包括兩個(gè)核心性要素:一是建立在一種生態(tài)民主的新民主政治基礎(chǔ)之上，二是社會(huì)主義的政治性質(zhì)。就前者來(lái)說(shuō)，我們要學(xué)會(huì)和通過(guò)不斷“綠化”的公民政治意識(shí)，來(lái)主動(dòng)地重構(gòu)人與自然、社會(huì)與自然之間的政治制度性關(guān)系;就后者來(lái)說(shuō)，我們要逐漸學(xué)會(huì)和更多通過(guò)資源生態(tài)與社會(huì)財(cái)富的公正與公平分配，來(lái)盡可能減輕人類社會(huì)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用壓力。無(wú)論是“建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，還是“努力邁向社會(huì)主義的生態(tài)文明新時(shí)代”等提法，都首先是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的政治信奉與承諾的一種表達(dá)，當(dāng)然同時(shí)也是中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)/根本利益以及最廣大人民群眾政治意愿的體現(xiàn)。因而，生態(tài)文明政治制度的建設(shè)過(guò)程，就是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化制度與體制不斷完善的過(guò)程，也就是我國(guó)社會(huì)主義制度、道路與理論不斷完善的過(guò)程。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)離不開(kāi)綠色的政治動(dòng)力。創(chuàng)建或走向生態(tài)文明的關(guān)鍵在于“建設(shè)”，而生態(tài)文明的建設(shè)舉措和實(shí)際進(jìn)展，都離不開(kāi)綠色政治力量的推動(dòng)。如果把生態(tài)文明劃分為生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)社會(huì)(人居)、生態(tài)制度和生態(tài)文化等五個(gè)構(gòu)成性部分，那么所有這些構(gòu)成性要素的萌生、成長(zhǎng)與擴(kuò)展，都需要適當(dāng)?shù)恼瘟α康姆e極推動(dòng)。比如，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接動(dòng)力也許是市場(chǎng)，但無(wú)論是市場(chǎng)的培育管理、技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)，還是消費(fèi)者的意識(shí)與行為轉(zhuǎn)變，都離不開(kāi)政府或非政府力量的政治推動(dòng)。更明確地說(shuō)，落實(shí)“五位一體”總布局、努力建設(shè)美麗中國(guó)的首要政治目標(biāo)，或者說(shuō)“重中之重”，就是建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的“環(huán)境國(guó)家”或“生態(tài)文明國(guó)家”?！碍h(huán)境國(guó)家”是指現(xiàn)代國(guó)家(政府)與社會(huì)之間的一種“綠色契約”關(guān)系。國(guó)家(政府)依法享有對(duì)主權(quán)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保持、保護(hù)與合理利用的管治權(quán)限與職能，而人民擁有對(duì)國(guó)家(政府)的環(huán)境管治進(jìn)行賦(撤)權(quán)并行使民主政治監(jiān)督與抗?fàn)幍闹鳈?quán)權(quán)利。具體地說(shuō)，“環(huán)境國(guó)家”體現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境立法、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境司法制度體系的總和。它們作為一個(gè)整體，共同承擔(dān)著維護(hù)一個(gè)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境安全、健康與美麗的管治責(zé)任，而這種管治責(zé)任的大小及其行使又離不開(kāi)人民群眾的(再)賦權(quán)和政治監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境尤其是自然生態(tài)景觀和人文歷史遺產(chǎn)的有效保護(hù)，是生態(tài)文明建設(shè)的最直接性任務(wù)，而這也是“環(huán)境國(guó)家”理應(yīng)承擔(dān)的首要責(zé)任。由此而言，強(qiáng)有力的“環(huán)境國(guó)家”，既是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也會(huì)成為生態(tài)文明建設(shè)不斷取得進(jìn)展的重要?jiǎng)恿Α８骷?jí)人大和政府制定的生態(tài)環(huán)境或生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)，是“環(huán)境國(guó)家”權(quán)能與管治能力的基本體現(xiàn)。從最終可能寫(xiě)入憲法的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”條款，到街道社區(qū)的生活垃圾分揀處置規(guī)定，真正體現(xiàn)的都是我們國(guó)家對(duì)一種生態(tài)文明的生產(chǎn)方式與生活方式的自覺(jué)意愿和政治追求。俗話說(shuō)，“無(wú)規(guī)矩?zé)o以成方圓”，生態(tài)文明和環(huán)境友好的生產(chǎn)方式與生活方式的不斷政策化與法規(guī)化，表面看起來(lái)是對(duì)人們行為自由的某種程度制約與限制，但從根本上說(shuō)，則會(huì)有助于人們主動(dòng)形成與接受一種與自然和諧共處的習(xí)慣、文化與文明。即使從文明的最原始意涵來(lái)說(shuō)，它也不僅意味著人類在自然世界中的生存與行動(dòng)自由(基于技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織改進(jìn))，還包含著人類對(duì)自身的諸多純粹自然性欲望的主動(dòng)節(jié)制與約束。生態(tài)文明建設(shè)也是如此。而必須強(qiáng)調(diào)的是，廣義上的“環(huán)境國(guó)家”，除了包括一大批掌握先進(jìn)綠色技藝、又具有生態(tài)意識(shí)自覺(jué)的企業(yè)，還應(yīng)包括或依托于一個(gè)健全的“生態(tài)文明社會(huì)”。也就是說(shuō)，生態(tài)意識(shí)自覺(jué)與組織起來(lái)的公民，成為生態(tài)文明建設(shè)中的主體與主要推動(dòng)力。一方面，就像文明的根本性體現(xiàn)是人的素質(zhì)一樣，生態(tài)文明的根本性體現(xiàn)也是人的素質(zhì)。這意味著，生態(tài)文明及其建設(shè)，歸根結(jié)底是要實(shí)現(xiàn)人的素質(zhì)的培育與提高。換句話說(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，就是培育和造就成千上萬(wàn)的具有生態(tài)文明素質(zhì)的“綠色新人”。另一方面，“綠色新人”只能首先來(lái)自那些率先實(shí)現(xiàn)了文化意識(shí)革新與生產(chǎn)生活方式變革的少數(shù)公民(群體)，而他們將會(huì)成為整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明性變革的引領(lǐng)性力量。因而，生態(tài)文明建設(shè)的制度性前提，就是創(chuàng)造適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)社會(huì)條件，從而使之成為由少數(shù)“綠色新人”帶動(dòng)的、由最廣大人民群眾參與的大眾性事業(yè)。

2對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)與體制改革的構(gòu)想

基于上述理解，即生態(tài)文明建設(shè)的基本政治要求，是在中國(guó)共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建一個(gè)社會(huì)主義的“環(huán)境國(guó)家”或“生態(tài)文明國(guó)家”，貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)與體制改革的決策部署，就是一個(gè)遠(yuǎn)為全面而深刻的“生態(tài)民主重建”進(jìn)程，而不簡(jiǎn)單是一個(gè)“行政擴(kuò)權(quán)”或“制度與政策經(jīng)濟(jì)化”過(guò)程。從宏觀構(gòu)架的角度講，“環(huán)境國(guó)家”或“生態(tài)文明國(guó)家”建設(shè)，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)如下四點(diǎn):一是執(zhí)政黨“綠化”建設(shè)。十八屆三中全會(huì)《決定》分為16個(gè)部分、60項(xiàng)議題，最后一項(xiàng)、但也最為關(guān)鍵的一項(xiàng)，是“加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”。對(duì)照《決定》第58－60條，如何把全黨同志的思想和行動(dòng)切實(shí)統(tǒng)一到中央關(guān)于全面深化改革重大決策部署上來(lái)、如何提供強(qiáng)有力的組織保障和人才支撐、如何更好發(fā)揮人民改革主體的作用，對(duì)于生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革都至關(guān)重要。十八屆三中全會(huì)后成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及“經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組”，中組部出臺(tái)了明確不再以GDP作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)主要依據(jù)的規(guī)定，以及全國(guó)各省市已廣泛開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，都是黨中央加強(qiáng)與改善這方面改革領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，盡管其長(zhǎng)期效果還有待驗(yàn)證。但另一方面必須承認(rèn)，對(duì)于社會(huì)主義生態(tài)文明理論與實(shí)踐這個(gè)嶄新的議題領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨還首先是一個(gè)學(xué)習(xí)者和探索者。比如，近幾年來(lái)由于霧霾頻發(fā)而凸顯的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，需要全黨作出一種更為積極的民生與民主政治回應(yīng)。必須讓全黨充分認(rèn)識(shí)到，我們面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與挑戰(zhàn)，已很難簡(jiǎn)單通過(guò)污染治理與節(jié)能減排等經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段來(lái)加以解決，而是必須致力于從發(fā)展模式到發(fā)展理念的全方位轉(zhuǎn)變，而實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的“理論武器”和“政策抓手”，就是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。就執(zhí)政黨“綠化”建設(shè)來(lái)說(shuō)，可以做的工作還有許多，但最根本的是對(duì)黨政干部關(guān)于“生態(tài)文明建設(shè)”重要性、緊迫性、艱巨性的思想教育。十八大報(bào)告在執(zhí)政黨建設(shè)部分強(qiáng)調(diào)了“執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)”和“精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)”，而必須強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)同樣是黨面臨的長(zhǎng)期的、復(fù)雜的和嚴(yán)峻的考驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境管治失信(甚或失敗)危險(xiǎn)同樣日趨尖銳地?cái)[在全黨面前?？傊?，必須像懲治腐敗那樣高度重視生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)性提高全黨的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。當(dāng)然，黨的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)，從來(lái)都是一個(gè)有機(jī)整體，離開(kāi)了后者的前兩者都難以取得實(shí)效。而可以肯定的是，中國(guó)共產(chǎn)黨“綠化”建設(shè)的水平，將在很大程度上決定我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)展。二是環(huán)境法治政府建設(shè)。十八大報(bào)告明確要求“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，而十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的《決定》則進(jìn)一步提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，以法治精神統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)全面深化改革。建設(shè)法治中國(guó)的基本要求是，一方面堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，另一方面要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的一體化建設(shè)，尤其是司法機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使其審判權(quán)檢察權(quán)。

具體到我國(guó)的環(huán)境法治政府建設(shè)，新中國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我們已初步建立了一套以憲法、刑法、民法等相關(guān)基本法和環(huán)境保護(hù)法、專門(mén)性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律為基本內(nèi)容的法律體系(當(dāng)然還包括相關(guān)性國(guó)際法和地方法律規(guī)章)，以及負(fù)責(zé)法律制定、實(shí)施與監(jiān)督的立法、司法、行政執(zhí)法制度體系機(jī)制。這是積極的一面。但也必須承認(rèn)，我國(guó)的環(huán)境立法、司法和行政執(zhí)法存在著顯而易見(jiàn)的缺陷與不足，未能在促進(jìn)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在立法方面，環(huán)境立法精神與原則的嚴(yán)重滯后已成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題，這一點(diǎn)在最近的《環(huán)境保護(hù)法》修改中已暴露無(wú)遺———仍不愿明確接受已成為國(guó)際通例的憲法性公民環(huán)境權(quán)益和基礎(chǔ)性環(huán)境政治參與權(quán)利;在司法方面，生態(tài)環(huán)境法律的“軟法”或“二等法”地位雖然是一個(gè)世界性現(xiàn)象，但在我國(guó)表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重，而這與司法部門(mén)長(zhǎng)期過(guò)于謹(jǐn)小慎微的態(tài)度密切相關(guān);在行政執(zhí)法方面，對(duì)法律渠道本身的不信任和對(duì)行政處罰手段的青睞(“以罰代法”)，在進(jìn)一步損害環(huán)境法律本身權(quán)威的同時(shí)，也嚴(yán)重弱化了環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)威性與效力。解決上述問(wèn)題的總體思路，還在于按照十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)《決定》的要求，既要進(jìn)一步改善我們的生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量與水平，使之更加契合我國(guó)應(yīng)對(duì)嚴(yán)重環(huán)境挑戰(zhàn)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，又要花大力氣提高我們的環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和水平，實(shí)質(zhì)性克服目前的“有法不依”和“以罰代法”問(wèn)題。更具體地說(shuō)，提高環(huán)境立法的重要路徑之一，是更廣泛地開(kāi)展相關(guān)議題立法的民主辯論和公眾參與。而改善環(huán)境司法和行政執(zhí)法的關(guān)鍵，則是真正保證司法與執(zhí)法系統(tǒng)的獨(dú)立性，同時(shí)大力強(qiáng)化對(duì)司法與行政系統(tǒng)的法律和民主監(jiān)督，并對(duì)各種形式的瀆職、失職或違法行為嚴(yán)加懲處。而其中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，就是社會(huì)、公眾與媒體的更充分和有序介入。三是環(huán)境行政監(jiān)管制度/體制建設(shè)。從環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求來(lái)說(shuō)，目前這種條塊分割的行政制度與體制并不是一種適當(dāng)?shù)哪Ｊ?，甚至有著許多內(nèi)在性的缺陷。正因?yàn)槿绱?，十八大?bào)告、十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì)《決定》和習(xí)的系列講話，都強(qiáng)調(diào)了應(yīng)依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性來(lái)整合執(zhí)法主體、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，努力建立一種權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法與監(jiān)管體制。具體而言，我國(guó)的環(huán)境行政監(jiān)管制度與體制至少存在著如下幾個(gè)方面的問(wèn)題:“職權(quán)落差”———自2008年升格為部級(jí)的環(huán)保部依然是中央政府權(quán)力構(gòu)架中的一個(gè)弱勢(shì)單元，因而很難履行公眾期待的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善的國(guó)家責(zé)任;“整體協(xié)調(diào)性差”———不僅不同生態(tài)環(huán)境要素，而且不同大氣成分也可能隸屬于不同行政部門(mén)的現(xiàn)實(shí)，使環(huán)保部與其他部委缺乏應(yīng)有的既分工又合作，而大部分環(huán)境突發(fā)事件的失當(dāng)處置所損害的都是環(huán)保部的社會(huì)形象;“體制不暢”———環(huán)保部目前的機(jī)構(gòu)框架(主體司局、區(qū)域督查中心和附屬性事業(yè)單位)，與其他傳統(tǒng)型部委相比并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變，因而很難成為一種有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境議題的監(jiān)管制度/體制;“能力較弱”———以環(huán)保部為核心的生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門(mén)的行政執(zhí)法、政策管理、領(lǐng)導(dǎo)水平和職員素質(zhì)，都存在著一個(gè)能力不足的問(wèn)題，因而難以在協(xié)調(diào)各政府部門(mén)、動(dòng)員社會(huì)各界力量方面扮演一種領(lǐng)導(dǎo)者的作用。例如，十八屆三中全會(huì)《決定》要求的劃定各種“生態(tài)紅線”，其中許多領(lǐng)域的“紅線”并不是目前的環(huán)保部一家能夠劃定的，而即便它這樣做的話，也有一個(gè)所劃定的“紅線”會(huì)不會(huì)被其他部委和地方政府以合法名義突破的問(wèn)題。改進(jìn)我國(guó)環(huán)境行政監(jiān)管制度/體制的總體思路也應(yīng)包括兩個(gè)方面:一是從整個(gè)國(guó)家制度框架的頂層設(shè)計(jì)上做出一種更為合理的規(guī)劃，比如將“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”和“環(huán)境基本人權(quán)”寫(xiě)入憲法，設(shè)立“中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)”(或明確把“生態(tài)文明建設(shè)”納入目前的“中央文明辦”工作范圍)，組建更高行政級(jí)別的“國(guó)家生態(tài)環(huán)境與遺產(chǎn)委員會(huì)”。但所有這些制度性安排，不是為了簡(jiǎn)單擴(kuò)大某一行政部門(mén)的權(quán)力，而是確保中央政府各部門(mén)和各級(jí)政府真正按照“五位一體”的總要求，將生態(tài)文明建設(shè)融入其中，直至生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)成為一種自覺(jué)的執(zhí)政理念與行政意識(shí)。二是經(jīng)過(guò)重建或整合的新環(huán)境部(或生態(tài)環(huán)境與遺產(chǎn)委員會(huì))能夠在組織架構(gòu)(橫向和縱向)、運(yùn)行機(jī)制、工作方式等方面進(jìn)行重大改革。比如，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的貫徹落實(shí)與行政監(jiān)管責(zé)任更多轉(zhuǎn)交給地方政府，將工作重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向?qū)?guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型或可持續(xù)發(fā)展提出立法與政策建議，更多地扮演“環(huán)境國(guó)家”創(chuàng)建中的國(guó)家與社會(huì)之間的管治平臺(tái)提供者的角色，等等。四是“環(huán)境公民社會(huì)”建設(shè)。應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境公眾參與或生態(tài)文明建設(shè)中的公民主體參與，都是理論上不難說(shuō)明的問(wèn)題。十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》也從不同角度闡述了這方面工作的重要性。

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)治理的基礎(chǔ)作用，而《決定》強(qiáng)調(diào)的是人民是改革的主體，當(dāng)然也是生態(tài)文明建設(shè)的主體。但客觀而言，作為生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)與動(dòng)力要求的、或者說(shuō)作為一個(gè)健康“環(huán)境國(guó)家”的基礎(chǔ)與支撐的“環(huán)境公民社會(huì)”建設(shè)，我們還存在著一系列的突出問(wèn)題。除了目前人們更為關(guān)注的環(huán)境非政府組織的生存與成長(zhǎng)問(wèn)題，還有更普遍性的公民個(gè)體的基本環(huán)境權(quán)益保障問(wèn)題、如何更好發(fā)揮環(huán)境學(xué)術(shù)共同體的作用問(wèn)題，等等。一方面，自20世紀(jì)90年代初發(fā)展起來(lái)的我國(guó)環(huán)境非政府組織，仍處在一種非常初級(jí)性的階段。政府支持性非政府組織的主導(dǎo)地位和草根性非政府組織的艱難生存狀況，都不利于其作為一個(gè)整體發(fā)揮一種建設(shè)性的作用。另一方面，更多公眾借助于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)(而不是非政府組織)對(duì)個(gè)體或群體環(huán)境權(quán)益的維權(quán)，大大增加了群體性環(huán)境事件發(fā)生的頻率與不確定性，而且越來(lái)越具有一種“社會(huì)抗?fàn)帯钡纳省４送?，完全可以在?guó)內(nèi)外舞臺(tái)上發(fā)揮一種更積極作用的“環(huán)境學(xué)術(shù)共同體”(“綠色智庫(kù)”)建設(shè)，也需要更多國(guó)家層面上的推動(dòng)。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于上述問(wèn)題的解決，政府近年來(lái)已經(jīng)采取了許多舉措。比如從2012年起放寬對(duì)社會(huì)非政府組織的法律登記要求，逐漸增加政府對(duì)非政府組織服務(wù)的購(gòu)買，通過(guò)各種全國(guó)規(guī)劃(像《“十二五”全國(guó)環(huán)境宣傳教育綱要》)支持部分理論基地的建設(shè)，等等。但從生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革的角度說(shuō)，國(guó)家還需要采取更進(jìn)一步的措施來(lái)促進(jìn)一個(gè)健康活躍的“環(huán)境公民社會(huì)”成長(zhǎng)。比如，環(huán)保部2014年下半年了進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公眾參與的政策文件，其中一個(gè)重要措施就是鼓勵(lì)組建各省的“環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，但問(wèn)題是如何使之真正成為一個(gè)民間性、但又不會(huì)草根化的非政府組織;再比如，國(guó)家應(yīng)該組建一批覆蓋主要議題領(lǐng)域、學(xué)科和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的國(guó)家級(jí)“綠色智庫(kù)”，環(huán)保部等部委的相關(guān)機(jī)構(gòu)可以更多地承擔(dān)一種組織、協(xié)調(diào)與服務(wù)的角色。綜上所述，如果立足于一種明確的環(huán)境政治學(xué)立場(chǎng)，就不難發(fā)現(xiàn)，十八屆三中全會(huì)《決定》部署要求的“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”，必須在十八大報(bào)告闡述的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)“五位一體”總布局的視野下，充分考慮把生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)的目標(biāo)與動(dòng)力要求。相應(yīng)地，它就不僅僅是生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)制度與體制、生態(tài)文明的行政監(jiān)管制度與體制的建設(shè)和改革問(wèn)題，還是一個(gè)內(nèi)容更為深刻、影響更為深遠(yuǎn)的政治與社會(huì)的生態(tài)民主化重建進(jìn)程。而對(duì)于其中的挑戰(zhàn)與困難，我們必須同時(shí)做好進(jìn)行攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

作者：郇慶治 單位：北京大學(xué)