財(cái)政支農(nóng)制度改革的思考

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摘要：在改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村取得了非?？焖俚陌l(fā)展，在此之后，國(guó)家提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的規(guī)劃，加大了對(duì)于農(nóng)民的財(cái)政支持，提升了財(cái)政支持的力度，這已經(jīng)收到了很好的初期效果，農(nóng)民的基礎(chǔ)設(shè)備得到了保障，農(nóng)民的收入增加迅速，農(nóng)村人民的生活質(zhì)量得到了很好的提升。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；制度；改革

一、合理調(diào)整對(duì)于農(nóng)村財(cái)政支農(nóng)的資金分配

近幾年來(lái)，我國(guó)對(duì)于“三農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)支持已經(jīng)大大增加了很多。2015年，國(guó)家用于種糧的財(cái)政支出達(dá)到了140億人民幣，資金原則上發(fā)放給了從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼金更是達(dá)到了1071億人民幣，良種補(bǔ)貼達(dá)到了204億人民幣，2016年到2018年，國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)的資金大致都在這幾種上面，但是每年都會(huì)有小幅度的增加，筆者就不一一列出來(lái)了。從數(shù)字上看起來(lái)，農(nóng)民享受的政策是十分優(yōu)厚的，但是實(shí)際上自從2009年起，國(guó)家對(duì)于財(cái)政支農(nóng)所用資金的比例在國(guó)家整體收入中一直在降低。絕對(duì)數(shù)的增加，但是實(shí)際上的相對(duì)數(shù)卻在不停減少。這很清楚的表明了國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村的投資趨向于減小。在2005到2018年間，財(cái)政支農(nóng)的資金比例產(chǎn)生了大幅度的降低，由7.22降低到了5.43，雖然在2013以及2014年有過(guò)小幅度的增加，但是整體上依舊處于下滑趨勢(shì)。近十年來(lái)，國(guó)家在農(nóng)村的社會(huì)保障事業(yè)上投入很大，而且成效極佳，農(nóng)村的教育、醫(yī)療、精神文化等方面發(fā)展異常迅速，農(nóng)村廣播、健身器材、新農(nóng)合等給農(nóng)民帶來(lái)了極佳的生活方式，但是城鄉(xiāng)發(fā)展的差距還是顯而易見(jiàn)的，尤其是農(nóng)村的教育投入水平，農(nóng)村小學(xué)生的平均教育支出僅僅達(dá)到了城鎮(zhèn)小學(xué)生教育支出的75%，初中生也僅僅達(dá)到了77%，農(nóng)村平均的中學(xué)以及小學(xué)的預(yù)算內(nèi)經(jīng)濟(jì)支出分別達(dá)到了城鎮(zhèn)平均預(yù)算的80%以及82%。從這些數(shù)據(jù)可以很明朗的看出，國(guó)民收入的分配很明顯不是合理的，明顯偏向于城鎮(zhèn)的政策依舊沒(méi)有改變。要想建立社會(huì)主義化的新型農(nóng)村，就必須要加大國(guó)民收入的分配比例，調(diào)整分配的格局，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金要加大投入力度。目前看來(lái)，國(guó)家的資金分配結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善，對(duì)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的分派要加大。在實(shí)際的投入中，要將投資的主要部分放到農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，幫助農(nóng)民解決農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的資金消耗問(wèn)題。根據(jù)“適度調(diào)整、重點(diǎn)傾斜”的準(zhǔn)則，將用于財(cái)政支農(nóng)的資金增加到國(guó)民收入的15%以上，在教育、文化、設(shè)備等建設(shè)花費(fèi)上要大力支持，國(guó)家征用農(nóng)民土地的費(fèi)用可以適當(dāng)增加。如果達(dá)到以上所說(shuō)的幾點(diǎn)，社會(huì)主義型新型農(nóng)村的建設(shè)步伐將大大加快。

二、改革經(jīng)濟(jì)體制，增加對(duì)農(nóng)民的保護(hù)力度

1994年我國(guó)經(jīng)過(guò)調(diào)整，在中央與地方的稅務(wù)中進(jìn)行了分權(quán)的決策，這個(gè)政策使得中央與地方的財(cái)力得到了極大地提升，為中央的縱觀調(diào)控提供了堅(jiān)實(shí)的根基以及有力的后盾，這是世界范圍內(nèi)關(guān)于稅務(wù)制度改良的重大進(jìn)步。但是在省級(jí)以下的地方官員可能并沒(méi)有建立完善的、恰當(dāng)?shù)亩悇?wù)制度，這導(dǎo)致了地方政府沒(méi)有長(zhǎng)久的穩(wěn)定的稅務(wù)收入來(lái)源。另一方面，農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)以及教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)、老年人的療養(yǎng)方面需要大量的資金，但是這方面的投入并沒(méi)有隨著稅收增加而增加。在我國(guó)中部的一些城市，政府的收入因?yàn)闆](méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的來(lái)源而大大降低，為了在公共的支出上有所保證，所以一些地方政府常常收支落差過(guò)大，非常困難，部分政府需要加大行政收費(fèi)的力度，加大罰款的量以及借債。這些重大的壓力使得罰款成為了政府收入的重要部分。我國(guó)在近幾年就出現(xiàn)過(guò)一個(gè)地方的縣政府，在稅收較少的情況下，還有較大的財(cái)政支出，他們的行政收費(fèi)以及罰款就成為了他們?cè)黾淤Y金的重要方法，在2018年，該縣政府的稅收收入僅僅占66%，罰款以及行政收費(fèi)高達(dá)34%，根據(jù)筆者查閱，2018年，鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)高達(dá)6000億人民幣，但是農(nóng)村的公共設(shè)備以及教育行業(yè)的問(wèn)題依舊沒(méi)有解決。中央在前幾年就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這些問(wèn)題，并且發(fā)行了一系列的制度，建立了中央以及省級(jí)的政府相關(guān)部門(mén)對(duì)于縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付政策，轉(zhuǎn)移支付政策包括普通轉(zhuǎn)移支付以及特殊轉(zhuǎn)移支付，由于特殊轉(zhuǎn)移所需要的資金量比較大，而且限制比較多，所以縣、鄉(xiāng)的使用可支配財(cái)力仍舊處于受限階段，目前看來(lái)，縣級(jí)以及鄉(xiāng)級(jí)的政治體制極大地限制了基層政府進(jìn)行直接實(shí)行政策的可活動(dòng)性，極大地阻礙了新型農(nóng)村的發(fā)展。完善縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)的政治體制，有以下兩點(diǎn)建議。第一，在現(xiàn)有的支付轉(zhuǎn)移政策上進(jìn)行完善改良。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的步驟流程，增加普遍轉(zhuǎn)移支付所占的比例，中央政府要加大對(duì)專項(xiàng)特殊轉(zhuǎn)移支付的檢查力度，從根本上增加貧困縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)力。中央政府要派出專員進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村收入的不同以及發(fā)展水平的高低，結(jié)合一些客觀因素，從實(shí)際出發(fā)，建立不同地區(qū)之間的不同支出標(biāo)準(zhǔn)，合理制定支出資金的上限要求，進(jìn)一步加大中部農(nóng)村的普遍轉(zhuǎn)移支付能力，增強(qiáng)中部地區(qū)縣、鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村的調(diào)控能力。第二，支出范圍的合理界定是十分重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，支出范圍是縣政府以及鄉(xiāng)政府必須承擔(dān)的責(zé)任里需要支出的項(xiàng)目范圍，這些應(yīng)當(dāng)由縣政府承擔(dān)，其他的各項(xiàng)支出應(yīng)該歸上級(jí)政府出錢承擔(dān)，如果中央政府委托給基層的干部進(jìn)行承擔(dān)，就必須要提供相應(yīng)的費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)資金的明確流動(dòng)，保證了資金不會(huì)發(fā)生濫用。第三，對(duì)于一些地方的配套資金，取消的效果要比不取消好很多，中央為了強(qiáng)化地方政府對(duì)于農(nóng)民的投資，對(duì)于中央投資的農(nóng)業(yè)，地方政府都要進(jìn)行配合，由于有相當(dāng)一部分的貧困縣的經(jīng)濟(jì)水平達(dá)不到，所以有的政府人員進(jìn)行了做假賬的行為，有的虛報(bào)項(xiàng)目概算，有的偷工減料，這些行為影響了中央的權(quán)威，又浪費(fèi)了國(guó)家資源，所以說(shuō)取消配套資金是十分有利的。第四，加大縣、鄉(xiāng)政府收入來(lái)源的途徑?；I集資金的途徑有很多種，設(shè)立特殊基金，出售特殊國(guó)債等都可以為政府增加收入，獲得基金來(lái)源。

三、整合資金

社會(huì)型新農(nóng)村的建設(shè)涉及到很多方面，在農(nóng)村收入、政治精神、文化面貌、環(huán)境治理、醫(yī)療教育等眾多方面，相關(guān)的政府部門(mén)要能夠合理的管理建設(shè)新農(nóng)村的資金，包保證新農(nóng)村的建設(shè)是在多資源、多渠道的作用下建立起來(lái)的。根據(jù)國(guó)務(wù)院的調(diào)查研究顯示，資金的共同管理才會(huì)發(fā)揮出資金的最佳使用效率。在當(dāng)前的基層政府中，不同方面的資金安排管理都是分開(kāi)來(lái)進(jìn)行分配安排的，由于各個(gè)部門(mén)之間進(jìn)行自己獨(dú)立的計(jì)劃制定，各個(gè)部門(mén)之間無(wú)法協(xié)調(diào)進(jìn)行溝通，缺乏相應(yīng)的合理協(xié)調(diào)，資金的分開(kāi)的管理導(dǎo)致有限的資金不能聚集在一起形成最大的作用。對(duì)于縣、鄉(xiāng)等地方來(lái)說(shuō)，由于不同類型的項(xiàng)目資金由不同的部門(mén)進(jìn)行管控，而進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施的時(shí)候需要將不同的資金進(jìn)行一定程度的整合，但是不同的部門(mén)有自己的安排以及自己的相關(guān)規(guī)定，所以在需要的時(shí)候進(jìn)行資金整合會(huì)遇到不小的難處，這種整合型的項(xiàng)目往往難以進(jìn)行系統(tǒng)的掌控。以某市的街道維修為例，全市通過(guò)發(fā)改委審查的項(xiàng)目33個(gè)，所需資金2000萬(wàn)元，通過(guò)工程部門(mén)審核的項(xiàng)目23個(gè)，投資金額1600萬(wàn)元，另外，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦等六個(gè)部門(mén)都有相關(guān)的維修工程項(xiàng)目申報(bào)，由于各個(gè)部門(mén)之間缺乏相關(guān)的交流溝通，導(dǎo)致項(xiàng)目交叉，白白浪費(fèi)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。這就是資金空白現(xiàn)象的由來(lái)。想要充分的發(fā)揮資金的有效利用途徑，必須要加快資金整合的速度，在這方面，筆者認(rèn)為必須要做到以下兩點(diǎn)。第一，以縣級(jí)單位為中心，進(jìn)行資金的重點(diǎn)整合，縣是比較基層的政府單位，也是直接面向農(nóng)民群眾的基礎(chǔ)部門(mén)，他們更加了解農(nóng)民的情況，更了解農(nóng)村的實(shí)際需求，具有極大的信息優(yōu)勢(shì)，縣級(jí)政府的規(guī)模也是比較小的，結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，各個(gè)部門(mén)之間的溝通比較方便，協(xié)調(diào)相對(duì)統(tǒng)一，在決策的時(shí)候便于協(xié)商，以縣級(jí)單位為整合資金的基礎(chǔ)政府單位部門(mén)，減少了各種相關(guān)的手續(xù)，降低了資金被他人利用的風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)單位想要良好的整合基金，必須要建立相關(guān)的溝通、完善機(jī)制、制定相關(guān)的規(guī)劃以及制度，合理調(diào)動(dòng)各部門(mén)之間的有機(jī)聯(lián)系，安排恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目以及資金，以此作為參考向上級(jí)申請(qǐng)資金。第二，中央以及省政府的相關(guān)部門(mén)要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換，從大局上進(jìn)行最合理的安排，要尊重并認(rèn)真對(duì)待基層政府道德規(guī)劃，在進(jìn)行審批時(shí)，要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行分析。想要在農(nóng)村建設(shè)中取得最好的建設(shè)效果，就要將建設(shè)的權(quán)利，例如項(xiàng)目分布點(diǎn)、資金的使用方式等權(quán)利給予縣級(jí)政府或者鄉(xiāng)級(jí)政府，下方審批權(quán)力會(huì)降低縣政府、鄉(xiāng)政府的協(xié)調(diào)成本，保證了基層政府可以最大程度的靈活的利用有限的資金，發(fā)揮了資金的最大化利用效率。

四、投資機(jī)制的改良也是很重要的一部分

建設(shè)社會(huì)主義的新農(nóng)村就要以農(nóng)民為主體，以農(nóng)業(yè)為首要。充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)民的生活質(zhì)量有效提升是最終的目的，將數(shù)量有限的基金合理分發(fā)到農(nóng)民最需要的地方是十分重要的。長(zhǎng)期以來(lái)，向農(nóng)村農(nóng)民提供資金往往是政府決定的，時(shí)間、地點(diǎn)、需求、多少等可能并不合理。所以目前這種自上而下的政府管理機(jī)制是十分不合時(shí)宜的，農(nóng)民作為財(cái)政支農(nóng)的最終受益者，卻往往發(fā)表不了自己的意見(jiàn)，由于政府嚴(yán)重缺乏對(duì)農(nóng)民需求的了解，導(dǎo)致了資金使用不到位。官員們對(duì)于修建廣場(chǎng)、高樓等有濃厚的興趣，而農(nóng)民恰恰缺乏的是安全飲水、醫(yī)療、教育等看不見(jiàn)的需求，所以，投資機(jī)制的改良已經(jīng)是必要的事了。投資決策的改善，需要農(nóng)村言論自由的發(fā)展。首先，農(nóng)民的需求表達(dá)是最為重要的，要幫助他們將需要幫助的說(shuō)出來(lái)，這就需要建立相關(guān)的上報(bào)機(jī)制，充分的體現(xiàn)民愿，在資金有限的時(shí)候利用有限的基金來(lái)解決最重要的問(wèn)題。其次是要改革農(nóng)村的資金投入決策程序，要將能夠代表農(nóng)民、熟悉農(nóng)民、為農(nóng)民辦好事的人納入到這其中來(lái)。再其次就是改良政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將社會(huì)的服務(wù)等指標(biāo)加入到這其中來(lái)，將農(nóng)村的發(fā)展情況加入到征集考核體系當(dāng)中。

五、監(jiān)督很重要

新農(nóng)村的建設(shè)是相當(dāng)重要的一件事，一定要保證資金的及時(shí)到位，正確的使用資金也是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督體制的建設(shè)以及相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)、國(guó)家中央政府的調(diào)控，都是必需的。為了保證支農(nóng)資金的安全以及合理利用，各類項(xiàng)目的資金使用量以及使用方式都有相關(guān)的管理辦法，實(shí)際上，這方面的監(jiān)督較為薄弱。在各個(gè)部門(mén)之間，要形成權(quán)力之間的互相監(jiān)督制衡，另外，要在整合資金的時(shí)候，要將資金的來(lái)源，用處，進(jìn)行合理的整理歸納，突出監(jiān)督的重要方面，給予違法者應(yīng)用的處分。

結(jié)束語(yǔ)

社會(huì)主義型新農(nóng)村的建設(shè)一直是近幾十年以來(lái)中國(guó)很重要的一部分，所以，要合理調(diào)控、管理對(duì)農(nóng)村的資金投入，要保證，農(nóng)村的醫(yī)療設(shè)備、公共器具、教育器材得到應(yīng)有的發(fā)展，保證農(nóng)民的幸福感跟得上時(shí)代的步伐。

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作者：范冰玉 單位：信陽(yáng)農(nóng)林學(xué)院